Nach 25 Jahren mit Unterbrechungen ist das Handelsabkommen zwischen der EU und vier Mercosurstaaten nun keine ferne Perspektive mehr. Der Handelsteil tritt am 1. Mai 2026 vorläufig in Kraft. Um Landwirt:innen zu helfen, den Überblick zu behalten und zu verstehen, was das Abkommen tatsächlich beinhaltet, haben wir uns mit Dr. Bettina Rudloff, Senior Associate am Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit (Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP) in Berlin, unterhalten. Als Expertin für EU-Handels- und Agrarpolitik hielt sie kürzlich einen Vortrag bei einem EAF-Digital-Talk zu diesem Thema. Im Folgenden teilt sie ihre Analyse mit uns – und einige überraschende Erkenntnisse.
Dr. Rudloff, das EU-Mercosur-Abkommen wird als eines der größten Handelsabkommen der Geschichte bezeichnet. Wenn man jedoch hinter die Schlagzeilen blickt, sind die prognostizierten BIP-Zuwächse für die EU tatsächlich recht bescheiden – etwa 0,1 Prozent Wachstum bis etwa 2030. Wie sollten Landwirt:innen eine solche Zahl interpretieren?
Diese Zahl überrascht oft und lohnt sich zu erklären: EU und Mercosur betreiben bereits ohne Abkommen umfangreichen Handel, und die EU hat ihrerseits bereits Marktzugang gewährt. Der Spielraum für eine zusätzliche Liberalisierung durch ein Abkommen ist also auf bestimmte Bereiche beschränkt – und somit ist der modellierte Wachstumseffekt geringer, als es den Anschein haben mag. Für den Mercosur fällt der prognostizierte Gewinn höher aus, nämlich bei etwa 0,3 Prozent, da der aktuelle EU-Markt für sie insgesamt eine größere Rolle spielt als ihr eigener Markt für uns. Zudem sind einige Zölle immer noch höher als in der EU. Generell würde ich jedoch davor warnen, aus solchen Schätzungen allzu einfache Schlussfolgerungen zu ziehen. Viele positive Effekte eines solchen Abkommens lassen sich in den üblicherweise verwendeten Handelsmodellen nicht erfassen: das geopolitische Signal, das das Abkommen hinsichtlich internationaler Zusammenarbeit aussendet, der verbesserte Zugang zu Rohstof-fen wie Seltenen Erden aus Brasilien und das Investitionsklima, das durch größere Rechtssicherheit entsteht.
Das ifo-Institut in München hat dieses Abkommen im Zusammenspiel mit anderen – wie denen mit Indien, Australien und Indonesien – betrachtet und berechnet, dass selbst unter Berücksichtigung der US-Zölle das Gesamtpaket mehrerer Abkommen allein für Deutschland rund 21,6 Milliarden Euro pro Jahr oder fast 260 Euro pro Kopf generieren könnte. Das zeichnet ein ganz anderes und positiveres Bild als das abkommensisolierte BIP.
Der in der EU politisch brisanteste Punkt ist nicht ein Produkt des Ackerbaus, sondern Rindfleisch.
Kommen wir zu den Einzelheiten: Was sind aus Sicht von Landwirt:innen die wichtigsten Punkte des Abkommens?
Das Abkommen umfasst 23 Kapitel sowie 45 Anhänge, es gibt also viel zu verdauen. Aus landwirtschaftlicher Sicht würde ich mich auf vier Bereiche konzentrieren: Marktzugang, Schutzmaßnahmen, Ausfuhrbeschränkungen und Nachhaltigkeit.
Zum Marktzugang in den EU-Markt: Das Abkommen nutzt hauptsächlich Zollkontingente (TRQs). Reduzierte Zölle gelten hierbei nur für eine festgelegte Menge; darüber hinaus greifen wieder die Standardzölle wie aktuell. Diese zusätzlichen Mengen werden zudem nicht auf einmal gelten, sondern über mehrere Jahre hinweg schrittweise ansteigend – die Marktliberalisierung geschieht also nicht über Nacht. Zudem sind die sensibelsten Produkte vollständig von jeglicher Liberalisierung ausgenommen, beispielsweise Lamm, Schaf, Zolltarifpositionen für bestimmte Milchprodukte und einige Zuckerkategorien. Es handelt sich nicht um eine pauschale Öffnung – man muss es Zolltarifposition für Zolltarifposition betrachten.
Der in der EU politisch brisanteste Punkt ist nicht ein Produkt des Ackerbaus, sondern Rindfleisch. Ein neues Zollkontingent von 99.000 Tonnen wird zu einem niedrigeren Zollsatz als den bisherigen festgelegt, nämlich 7,5 Prozent. Diese Menge teilt sich etwa zur Hälfte auf frisches und gefrorenes Rindfleisch auf. Bei Geflügel sind nun 180.000 Tonnen zollfrei, bei Zucker rund 190.000 Tonnen, vor allem brasilianischer Rohrzucker.
Aber das Abkommen gibt auch umgekehrt mehr Zugang in den Mercosur-Markt, etwa bei Wein und Milchprodukten.
Für einen Landwirt bzw. eine Landwirtin, der/die mit knappen Margen arbeitet, können selbst geringe Anstiege bei den Importen schmerzlich sein. Welche Schutzmechanismen sieht das Abkommen vor?
Dies ist tatsächlich einer der Bereiche, in denen das neue Abkommen wirklich innovativ ist. Zum ersten Mal in einem EU-Handelsabkommen wurden bilaterale Schutzmechanismen auf Produkte mit Zollkontingenten ausgeweitet. Im Gegensatz zu globalen Schutzmaßnahmen sind diese Maßnahmen spezifisch auf die durch ein bestimmtes Abkommen begründete bilateralen Handelsströme zugeschnitten. Die Ausweitung nun auf TRQ-Produkte bedeutet, dass nun auch landwirtschaftliche Erzeugnisse von diesem Schutz profitieren können. Bisher ging man davon aus, dass ein Zollkontingent an sich bereits eine Art Schutzmaßnahme darstelle, da der Markt nur für eine begrenzte Menge geöffnet werde, selbst über einen langen Zeitraum hinweg. Nun fügt diese Schutzklausel dem noch eine weitere Ebene hinzu.
Parallel dazu hat die EU eine Durchführungsverordnung verabschiedet, die den Zeitrahmen für die Einleitung einer Schutzmaßnahmenuntersuchung speziell im Agrarbereich von zwölf Monaten auf vier verkürzt. Zudem führt sie einen numerischen Auslöser ein, der eine Bedrohung für den EU-Markt annimmt: Wenn Preise und Einfuhrmengen für ein unter die Regelung fallendes Produkt jeweils um 5 Prozent oder mehr sinken, kann die EU Schutzmaßnahmen einleiten. Damit kann sie möglicherweise Zölle auf 23 gelistete Agrarprodukte, darunter Rindfleisch und Geflügel, wieder einführen.
Es ist auch anzumerken, dass die neuen Zollkontingente zuvor bestehende Handelsströme weitgehend umverteilen – ein erheblicher Anteil von Importen aus dem Mercosur wird bereits im Rahmen bestehender WTO-Kontingente eingeführt. Dies führt zu geringeren Nettoimportzuwächsen, als die angegebenen Mengen neuer TRQs vermuten lassen.
Eine Einschätzung für das Europäische Parlament, an der ich mitgewirkt habe, bezifferte den maximalen Nettoanstieg der Rindfleischimporte in die EU nach vollständiger Umsetzung auf etwa 1,5 Prozent des gesamten EU-Verbrauchs, und andere Einschätzungen deuten auf einen potenziellen Preisrückgang bei Rindfleisch durch das Abkommen von weniger als 2 Prozent hin.
Über Dr. Bettina Rudloff
Dr. Bettina Rudloff ist Senior Associate an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin, Deutschlands führendem Think Tank für die Beratung von politischen Entscheidungsträger:innen in Fragen der internationalen Beziehungen und Sicherheit. Ihre Forschungsschwerpunkte liegen in den Bereichen EU-Handelspolitik, Agrarpolitik, Entwicklungsökonomie und internationale Wirtschaftsbeziehungen. Sie berät das Europäische Parlament und zahlreiche politische Institutionen zu EU-Handelsabkommen und deren Auswirkungen auf die Landwirtschaft.
Das Abkommen führt einen sogenannten „Ausgleichsmechanismus“ ein. Der Europäische Gerichtshof wurde gebeten, diesen zu prüfen. Worum geht es dabei, und warum ist das von Bedeutung?
Der Ausgleichsmechanismus soll sicherstellen, dass der allgemeine Geist des Abkommens gewahrt bleibt, wonach Vorteile auch ohne Verstoß gegen gemeinsam beschlossene Regeln gewährt werden sollen. Einerseits kann, wenn eine Partei neue innerstaatliche Vorschriften einführt – beispielsweise ein neues Umweltgesetz –, die die von der anderen Partei erwarteten Vorteile untergraben oder zunichte machen, über den Streitbeilegungsmechanismus eine Entschädigung gewährt werden. Diese Entschädigung kann in Form der Aussetzung von Handelszugeständnissen wie Zollsenkungen erfolgen. Vor allem europäische Kritiker:innen sehen darin eine Bedrohung der Regulierungshoheit durch die Mercosur-Länder. Die vorherrschende Auslegung aber lautet, dass der Mechanismus nur für künftige Vorschriften gilt, nicht für bereits geltende oder erwartbare Rechtsvorschriften. Die EU-Entwaldungsverordnung und der CO2-Grenzausgleichsmechanismus sind bereits entschieden und würden daher in ihrer derzeitigen Form nicht in seinen Anwendungsbereich fallen. Auch sollte nicht vergessen werden, dass der Mechanismus von beiden Seiten zu nutzen ist und also nicht nur gegen neue Regelungen der EU.
Der Gerichtshof wurde jüngst durch EP-Beschluss angerufen, über die rechtliche Vereinbarkeit dieses Mechanismus mit den EU-Verträgen zu entscheiden. Dieser Ansatz aber wiederholt einen alten WTO-Grundsatz. Weitere zu prüfende Fragen sind die Zuständigkeiten, ob es sich um ein reines EU-Abkommen oder ein „gemischtes“ Abkommen handelt, sowie das Vorsorgeprinzip. Diese Bewertung könnte die endgültige Ratifizierung durch das Parlament um mehrere Monate verzögern, hat jedoch keinen Einfluss auf die vorläufige Anwendung ab Mai.
Die Kernfrage lautet: Wann und wie kann die EU ihre eigenen Standards von Importen verlangen und etwa die Einfuhr bestimmter Produkte wegen anderer Produktionsstandards rechtlich verbieten?
Die Frage der „Spiegelklauseln“ – ob die EU ihre Produktionsstandards komplett auf Importe anwenden darf oder sollte – taucht in Branchendiskussionen häufig auf. Wie ist der Stand der Dinge?
Dies ist einer der komplexesten Bereiche, und die Debatte sowie bestimmte Initiativen schreiten hier rasch voran. Die Kernfrage lautet: Wann und wie kann die EU ihre eigenen Standards von Importen verlangen und etwa die Einfuhr bestimmter Produkte wegen anderer Produktionsstandards rechtlich verbieten? Ein umstrittener Fall ist das Einfuhrverbot für solche Produkte, die mit dem Einsatz von in Europa verbotenen Pflanzenschutzmitteln hergestellt wurden. Ziel ist hier Wettbewerbssicherheit statt Lebensmittelsicherheit – letztere wird ohnehin geregelt: Lebensmittelsicherheit ist im Handelsrecht relativ eindeutig und unterliegt dem Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS-Abkommen). Hiernach gibt es etwa klare Standards, die an der Grenzen durchgesetzt werden können. Bei der Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen ist es viel schwieriger zu bestimmen, ob bestimmte schwächere Standards einen unlauteren Wettbewerb darstellen oder lediglich unterschiedliche Produktionsbedingungen in einem anderen Land widerspiegeln.
Wir haben kürzlich eine Studie für das Europäische Parlament zum Thema Spiegelung fertiggestellt. Im Rahmen der Omnibus-Verordnungen wurden kürzlich einige politische Schritte in diese Richtung signalisiert. So wurde beispielsweise angedeutet, die in der EU verbotenen Pflanzenschutzmittel auf Importe zu übertragen. Argentinien und Brasilien lassen einige Pflanzenschutzmittel zu, die in der EU verboten sind. Die Frage der „Spiegelklauseln“ ist daher für den Mercosur von unmittelbarer Bedeutung. Ich gehe davon aus, dass dies weiterhin ein politisches Thema bleiben wird, das möglicherweise auch den Tierschutz umfasst. Gerade bei diesem Thema bedarf es weiterer Analysen, um Tierschutzstandards wie Haltungspraktiken überhaupt vergleichen zu können. Das Abkommen sieht genau dazu ein Dialogformat vor.
Über die European Arable Farmers (EAF)
Dr. Bettina Rudloff ist Senior Associate an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin, Deutschlands führendem Think Tank für die Beratung von politischen Entscheidungsträger:innen in Fragen der internationalen Beziehungen und Sicherheit. Ihre Forschungsschwerpunkte liegen in den Bereichen EU-Handelspolitik, Agrarpolitik, Entwicklungsökonomie und internationale Wirtschaftsbeziehungen. Sie berät das Europäische Parlament und zahlreiche politische Institutionen zu EU-Handelsabkommen und deren Auswirkungen auf die Landwirtschaft: www.arablefarmer.net.
Wir erleben derzeit eine Phase intensiver globaler Handelsspannungen – US-Zölle, Schwächen der WTO, ein allgemeiner Rückzug aus dem Multilateralismus. Macht dies das Abkommen zwischen der EU und dem Mercosur bedeutender oder weniger bedeutend?
Bedeutender. Wenn ein wichtiger Handelspartner unberechenbar oder protektionistisch wird, ist Diversifizierung die rationale Reaktion. Mercosur, Indien, Australien – diese Abkommen senden ein Signal aus, dass Europa weiterhin offen für regelbasierten Handel ist. Das ist politisch ebenso wichtig wie wirtschaftlich, wie es die erwähnte Studie des ifo-Instituts belegt.
Dennoch möchte ich darauf hinweisen, die WTO nicht aus den Augen zu verlieren. Sie steht vor ernsthaften Schwierigkeiten, aber sie ist nicht tot. Ihre Kernprinzipien – die Meistbegünstigung, die eine gleichberechtigte Handelsbehandlung aller Mitglieder erfordert, Reziprozität und Nichtdiskriminierung – wurden nach dem Zweiten Weltkrieg auch aufgrund bitterer wirtschaftlicher Erfahrungen entwickelt. Diese Prinzipien durch „Deals“ der Art, wie sie Trump vorantreibt, leichtfertig aufzugeben, könnte zu weniger stabilen und asymmetrischeren Regeln führen, zum Nachteil aller.
Bei aller Bedeutung WTO-stabiler bilateraler Abkommen aber birgt deren Zunahme derzeit auch ein Risiko, was Handelsökonom:innen als „Spaghetti-Bowl“ bezeichnen: eine Vielzahl an sich überschneidenden und sogar widersprüchlichen Vorschriften, was Handelsakteure belastet. Multilaterale Regeln der WTO bleiben daher der vorzuziehende Ansatz, auch wenn sie immer schwieriger zu erreichen sind. Ein Mittelweg zwischen multilateralen und bilateralen Abkommen könnten größere regionaler Abkommen bieten, etwa das Umfassende und Fortschrittliche Transpazifische Partnerschaftsabkommen (CPTPP). Hierbei könnte eine große Gruppe von Ländern denselben Regeln folgen und sich zu den grundlegenden WTO-Prinzipien bekennen.
Erstens: Lassen Sie sich von den Schlagzeilen und einzelnen Zahlen nicht in Panik versetzen. Die Auswirkungen auf Mengen und Preise sind gering, wie alle aktuellen Einschätzungen zeigen.
Abschließende Frage: Welchen praktischen Rat würden Sie europäischen Land-wirt:innen geben, die versuchen, sich in all dem zurechtzufinden?
Erstens: Lassen Sie sich von den Schlagzeilen und einzelnen Zahlen nicht in Panik versetzen. Die Auswirkungen auf Mengen und Preise sind gering, wie alle aktuellen Einschätzungen zeigen. Rindfleisch und Geflügel sind am deutlichsten betroffen, doch auch hier bleibt der Einfluss marginal. Bei Ackerbauprodukten könnten sich sogar einige kleine positive Effekte ergeben, insbesondere bei Verarbeitungserzeugnissen und Spezialitäten.
Zweitens: Achten Sie auf die neue Liste noch zu definierender Produkte für mehr Marktzugang. Dieser neue Marktzugang für waldökologisch oder auch sozial zertifizierte Produkte, relevant für indigene Gruppen, kann in einigen Kategorien gegenseitig gelten, also auch für die EU. Zu den nur für den Mercosur geltenden Produkten könnten auch Ackerbau-Erzeugnisse gehören, möglicherweise sehr besondere Produkte mit geringem Marktvolumen. Man sollte jedoch auf einen gewissen zusätzlichen Marktzugang und potenziell konkurrierende Produkte vorbereitet sein.
Drittens: Behalten Sie die parallel zum Abkommen laufenden regulatorischen Entwicklungen im Auge: etwa die Durchsetzungsvorschriften für Schutzmaßnahmen, die Initiativen zur Spiegelklausel, die sich weiterentwickelnde EUDR sowie die damit verbundenen Zertifikate und Kontrollen. Diese bestimmen, wie sich das Abkommen in der Praxis in bestimmten Lieferketten auswirkt, und könnten letztendlich für Ihr Geschäftsergebnis von größerer Bedeutung sein als einzelne im Text angekündigte Zolltarifposition.
Netzwerke wie EAF sind genau das richtige Instrument für einen solchen informierten, grenzüberschreitenden Austausch – eine eine Zusammenarbeit mit Kolleg:innen in den Mercosur-Ländern würde diesen Austausch noch weiter bereichern.
Interview: Clara Albrecht, DLG e.V.
